Navegar la política ecuatoriana sobre cannabis demanda entender cómo se ha planteado el nuevo escenario normativo en el cual se encuentra el país, quiénes son los involucrados y cuáles son los puntos más sensibles del debate actual. Pero antes de hablar sobre política de cannabis quizás es necesario plantearse primero por qué en el país se ha juzgado necesario legislar sobre una planta.
La pregunta tal vez no sea ingenua ya que sería extraño encontrarnos con esfuerzos normativos alrededor de otras plantas medicinales como la sangre de drago o la guayusa, ambas ampliamente utilizadas en el Ecuador. Entonces, ¿por qué el cannabis ocupa una categoría única y qué lo hace tan especial? En los últimos años el cannabis ha probado ser un producto codiciado para el consumo en el país.
Evidencia de ello es la proliferación de grow shops, páginas de autocultivo y cultura cannábica en el internet y bancos de semillas locales. “Hay un incremento importante desde marzo del año pasado hasta ahora en los pedidos de semillas, alrededor del 30%, sobre todo en jóvenes entre 21 y 35 años que están cansados de consumir prensado de baja calidad y quieren cultivar su propia planta”, dice Xavier Mera de Ecuaseeds, empresa dedicada a la investigación genética del cannabis. La razón para esa popularidad es simple: a la gente le gusta alterar sus estados de percepción, parar un momento, detenerse a pensar…
No hace ni falta remitirse a los múltiples estudios que explican cómo el cannabis incide en la mente y el cuerpo. En pocas palabras a la gente le gusta consumir y cada vez más usan cannabis como tratamiento médico. Sin embargo esas razones no explican el fenómeno del cannabis en su totalidad.
Por sus propiedades psicoactivas el cannabis ha estado prohibido globalmente desde al menos la década de los treinta del siglo pasado. Y el Ecuador —como un estado que siempre ha adherido a todas las formas de prohibición y de castigo por su uso— no ha escapado de esa realidad. Según estimaciones de las Naciones Unidas, casi 300 millones de personas en el mundo consumen cannabis de una u otra forma.
Esta cifra por sí sola no nos dice mucho sobre por qué el cannabis es codiciado en mercados legales e ilegales de América Latina, pero sí nos dice que la demanda por la planta es importante y revela la necesidad de mirarla desde la política. Según las mismas Naciones Unidas, la población que consume el resto de drogas incluidas en las listas de prohibición (cocaína, anfetaminas, opiáceos, etc.) es de 40 millones, menos del 1% de la población mundial.
Es decir, sin el cannabis, las cifras indicarían que el consumo de drogas no es un problema que afecte de forma importante a la población mundial. En ese sentido, el cannabis contribuye a dar amplitud al problema de las drogas a escala mundial y en muchos países a título individual.
En Ecuador el cannabis es la sustancia ilegal más consumida ya que la dosis es barata y su acceso para la población en general es fácil. Sin embargo, no existen datos de prevalencia. Ahí nos encontramos con el primer problema: legislar, normar y hacer políticas públicas sin estudios ni datos que den cuenta de geografías de consumo, grupos demográficos, tratamientos en contextos de enfermedad, etc.
Con eso en mente, la tarea de hacer política a su alrededor inicia con fallas. Sin embargo, en algún lado hay que empezar y la acción política desde el Estado es una de las dimensiones en las que el debate alrededor del cannabis se desarrolla.
La constitución del 2008 trata el consumo de drogas ilegales como un tema de salud pública que debe ser atendido como tal y no con consecuencias criminales. Derivado de ese espíritu de reforma y como muestra de aplicación del principio, el gobierno ecuatoriano indultó a pequeños vendedores o transportadores de droga, por lo que entre 2008 y 2009 cerca de 1.500 personas encarceladas por delitos vinculados al pequeño tráfico recuperaron su libertad.
Adicionalmente y en sincronía con ese texto constitucional, los códigos ecuatorianos han tratado de legislar sobre la producción, uso, consumo y comercialización, lo que ha llevado a una serie de debates y vaivenes legislativos que han derivado, en teoría, en regímenes menos punitivos, a pesar de que el apoyo popular a la prohibición del cannabis se mantiene fuerte.
Sin embargo está claro que el principio constitucional nunca fue suficiente y que tenía que “instrumentalizarse” en herramientas jurídicas de menor jerarquía, es decir, a través de leyes orgánicas. De entre las reformas notables, la más importante es la del Código Orgánico Integral Penal COIP. La reforma del 2019 que entró en vigencia en junio de este año retiró al cannabis no psicoactivo de la lista de sustancias sujetas a fiscalización, con ciertas salvedades.
La reforma fue el detonante clave que está llevando a muchos empresarios y grupos de inversión a interesarse seriamente en las ventajas que las reformas ofrecen para desarrollar la tan mencionada “nueva industria nacional”, incluidos los servicios legales de asesoría. Uno de ellos es Xavier Valderde, abogado y socio de la firma guayaquileña Praetorium, representantes del Hoban Law Group en Ecuador.
Valverde explica que, en parte, la reforma despenalizó la siembra, cultivo y cosecha del cannabis, siempre que se cuente con la autorización de la autoridad competente para fines terapéuticos o de investigación médica, para uso industrial no farmacéutico y para la investigación científica no médica, de acuerdo con lo dispuesto en el 2015 por la Ley Orgánica de Prevención Integral del Fenómeno Socio Económico de las Drogas.
“Esta ley, lejos de ser prohibitiva, establece cómo el Estado debe normar las actividades relativas al manejo de este tipo de sustancias, o al menos eso es lo que se creía —dice Valverde— pero creaba una antinomia con el COIP, que catalogaba al cannabis como sustancia sujeta a fiscalización y establecía que era un delito producir la planta”. Hoy por hoy, a pesar de que el aprovechamiento del cannabis para usos industriales y medicinales está en vías de ser permitido, las conductas de los usuarios y cultivadores continúan siendo alcanzadas por la ley penal y la criminalización ha llegado por vía judicial, jurisprudencial e incluso infra legal.
Las autoridades siguen persiguiendo la posesión de cannabis en la vía pública, donde la actuación de la policía es clave pues son los miembros de esa institución quienes interpretan la ley en primera instancia y no siempre de manera uniforme.
El quehacer político del cannabis no siempre está sintonizado con el trabajo legislativo. La política del cannabis en Ecuador también se ha desarrollado históricamente en las calles, articulada por colectivos civiles en pro del cumplimiento de leyes y debidos procesos.
“Toda esa acción colectiva se ha aunado en la política pública sobre la criminalización del consumo”, dice Jorge Paladines, quien agrega que Ecuador ha desarrollado una acción colectiva interesante alrededor del reconocimiento de derechos relacionados con el cannabis como una forma de regulación selectiva de la política de drogas que, según él, “comenzará con el cannabis pero avanzará hacia otros objetivos e incluso otras sustancias”.
Las diversas agendas de acción colectiva conviven en la cultura cannábica que el Ecuador está viviendo en estos momentos. No sólo se trata de grupos sociales que militan alrededor de la regulación para fines medicinales o terapéuticos, sino también para fines industriales y lúdicos. A pesar de que la criminalización de usuarios es el principal problema que debe ser atendido por la política, paradójicamente en Ecuador no se ha desarrollado necesariamente una discusión alrededor del tema.
Para Jorge, un enfoque sobre el nuevo imaginario ecuatoriano del cannabis podría ser la lucha contra la criminalización, otro la lucha de los pacientes que necesitan cannabis y otro el capítulo industrial. Sin duda, el punto de partida de mayor acogida y buena recepción para hablar de cannabis en Ecuador ha sido el fin industrial. Esto es interesante pero peligroso, dice, porque desarrolla una lógica agresiva de aceptación del cannabis solo en el plano de obtención de dividendos y rentabilidad por encima de derechos humanos.
Su visión tiene cabida y merece atención, sobre todo porque genera un efecto distractor y contradictorio porque mientras se mantiene la criminalización y encarcelamiento por uso o posesión, el Estado continúa reforzando una narrativa de beneficio y ganancia económica.
“Es como apoyar la migración pero siempre y cuando quienes vengan sean ricos».
— Jorge Paladines.
Hace algunas semanas la Asociación Ecuatoriana de Cánamo Medicinal e Industrial (Ecuacáñamo), Praetorium, con el apoyo del Ministerio de Producción y The Business Year, organizaron un conversatorio virtual que incluyó empresarios extranjeros que ya trabajan en la industria para comentar sobre posibles caminos presentes y futuros para su desarrollo.
Estuvieron presentes representantes de Clever Leaves y Khiron Life Sciences Corp, así como algunos miembros del empresariado ecuatoriano interesados en intercambiar información. Iván Ontaneda, Ministro de Producción, actuó como moderador.
Sesiones virtuales de libre acceso como esa son una buena oportunidad para acercarse a los debates sobre el desarrollo de la industria, como veremos más adelante en esta serie periodística. Sin embargo, a decir de Jorge, estas paradojas son peligrosas y complicadas en países como Ecuador donde actualmente ruge una agenda de desmantelamiento de protecciones sociales, es decir, donde los derechos pasan a un segundo plano.
Bajo esa premisa, el discurso estatal sobre la regulación del cannabis va revelando la importancia de hablar de cannabis solo cuando genere desarrollo industrial. “Es como apoyar la migración pero siempre y cuando quienes vengan sean ricos”, finaliza.
El desarrollo de políticas de Estado que incentiven la creación de industrias alrededor del cannabis es una de las principales discusiones en la agenda nacional. Y como en casi todo aspecto de la vida social y productiva de un país, las políticas públicas e incentivos van atrasadas a las preguntas generadas desde varios sectores: ¿dónde queda el autocultivo?, ¿puedo comercializar extractos medicinales artesanales?, ¿cómo serán los procesos de formación de profesionales médicos para emitir recetas?…
“Esto es algo que no se está haciendo. Si yo pregunto cuál es la demanda de cannabis medicinal en Ecuador, nadie puede responder a menos que tenga una simulación de demanda de diferentes segmentos en el mercado para ver si realmente es rentable”. Así lo pone José María Pérez, fundador de Access Innovation, una empresa de investigación y big data.
Hay muchas preguntas que aún no tienen respuesta, al menos hasta la emisión del reglamento por parte del Ministerio de Agricultura (MAGAP). No solo eso. Las actuales discusiones sobre regulación no presentan visiones más osadas ni agendas de trabajo progresistas para atender las consecuencias de la prohibición. Por ejemplo, las reformas del COIP no trataron una posible despenalización del uso recreativo del cannabis o de plantas con valores de THC superiores al 1%.
“La reforma sí cambia lógicas pero no es suficiente. Su falencia radica en la cobardía de no discutir el aspecto recreacional, el tema ni siquiera se puso en la mesa de discusión”, dice Pablo Játiva, asesor parlamentario que ha seguido de cerca la evolución normativa desde la Asamblea Nacional.
Lo que está prohibido no puede reformarse o regularse fácilmente, dice una máxima legislativa, y en los regímenes de reforma del control del cannabis en los que se ha despenalizado el consumo o incluso está permitido —ya sea de facto o de jure— el suministro y la disponibilidad de cannabis para posesión y consumo es inevitablemente una cuestión práctica clave.
Es un tema difícil ya que la mayoría de las leyes de control de drogas en los ambientes de reforma como los que está viviendo el Ecuador prohíben estrictamente el suministro de cannabis y prevén un duro castigo para esta actividad y así, por defecto, se expone a la mayoría de los consumidores a la aplicación de las leyes y a sus consecuencias, las mismas que algunas medidas alternativas de control de consumo están dirigidas a reducir o evitar.
“La reforma sí cambia lógicas pero no es suficiente. Su falencia radica en la cobardía de no discutir el aspecto recreativo, el tema ni se puso en la mesa de discusión”.
— Pablo Játiva.
En general, el control o las sanciones penales se refieren a cuando el consumo de cannabis es definido como un delito criminal por una ley en el derecho penal. Se presenta una acusación y se lleva un registro público para terminar finalmente con una condena en una corte. La confusión surge de los términos utilizados para las medidas que, de un modo u otro, se apartan de las sanciones penales.
Así, se utiliza el término “despenalización” para referirse a cualquier cambio en las disposiciones de control del consumo de cannabis en la ley escrita o en su práctica, dirigido a reducir la severidad de las penas, ya sean civiles o penales, impuestas al infractor. La etiqueta de “despenalización”, por lo tanto, puede incluir reformas que mantienen la situación penal de posesión de cannabis como un delito, pero eliminan o acortan los periodos de encarcelamiento, o reducen las cantidades de las multas, así como las posibles sanciones.
Ya el término “descriminalización” solo se utiliza para referirse a las reformas que cambian la consideración del consumo de cannabis de delito criminal a no criminal. Por lo tanto, las medidas de reforma de descriminalización pueden considerarse una subcategoría de despenalización, aunque en algunas jurisdicciones puede ser que las sanciones civiles sean más onerosas que las penales.
Hay una fecha vital en el calendario cannábico nacional: 19 de octubre de 2020. Ese día termina el plazo para la expedición de la regulación del MAGAP que permitirá conocer cómo quedará tendida la cancha para el acceso a las licencias de participación en la industria.
“El cultivo de cannabis es extremadamente sensible así que será muy regulado y controlado”, decía Andrés Luque, subsecretario de producción agrícola del ministerio. Luque tiene razón ya que el reglamento es unos de los principales puntos de preocupación desde diferentes actores interesados en participar en la futura industria. Un ejemplo es Juan García, gerente de Industrial Hemp Partners Latam y de Hemp Latino.
Él lo expone así: “si el Estado no apoya al agricultor con regulación clara se generará un mercado ilegal (…) debe contemplar lo industrial, lo medicinal y eventualmente lo recreativo, que es hacia donde apuntan mercados internacionales”.
Más allá de reuniones o conferencias virtuales, la poca socialización con la mayoría de los sectores interesados es un problema que no se resolverá hasta octubre. La participación de grupos activistas minoritarios, asociaciones familiares o de pequeños artesanos que ya producen derivados para uso medicinal ha sido escasísima.
Esa falta de socialización ha creado terreno fértil para la desconfianza, los rumores y el secretismo. Desde algunos actores interesados —sobre todo del cáñamo industrial— hay preocupación por rumores sobre empresas como BlackWater y Pro Hemp que en sus páginas web afirmaron tener ya licencias y permisos del MAGAP meses antes de la emisión formal de la regulación.
Una mayor participación ciudadana es clave pues del reglamento dependen las licencias que se otorgarán para importación, producción y bancos de semillas; siembra y cultivo, investigación, procesamiento e industrialización, y finalmente la exportación de biomasa y aceite crudo. De éstas actividades dependen y dependerán los trabajos presentes y futuros de miles de personas. Aparte de desmenuzar las actividades productivas para las que se podrán obtener licencias, el reglamento guía sobre los requisitos para obtenerlas.
Santiago Trejo, consultor de industrias sensibles como el alcohol, tabaco o minería y que ha acompañado los debates cannábicos desde finales del 2017, afirma que reglas claras y balanceadas que abran la puerta a la participación de productores pequeños, medianos y grandes —así como acopiadoras, comercializadores y otros actores económicos de la cadena de valor— son necesarias.
“Si quieren importar semillas y detectan costos ocultos que generan limitaciones, ciertos inversionistas y emprendedores dirán ¡chao!; si quieren cultivar y ven que el reglamento exige mínimo diez hectáreas ejecutables en dos años, muchos dirán ¡chao!”. Él aboga por un reglamento transparente y equilibrado sin subjetividades. “He visto un borrador y habla de territorios determinados por la autoridad agrícola donde se podrá cultivar, pero qué pasa si el próximo gobierno decide que quiere que se produzca cáñamo en Azuay pero no en Guayas, sí en Esmeraldas pero no en Manabí”.
“Si quieren importar semillas y detectan costos ocultos que generan limitaciones, ciertos inversionistas y emprendedores dirán ¡chao!”
— Santiago Trejo
El abogado guayaquileño José Dávalos de Ecuacáñamo, una organización no gubernamental de promoción de los intereses del sector, es más optimista: “va por buen camino y tiene puntos positivos, sobre todo en tramitología pues hemos visto cómo en países competidores como Colombia han sufrido por el exceso de regulación y burócratas que manejan los procesos”.
El caso colombiano es útil para comparar regulaciones pues ese país no permite la exportación de biomasa (algo que sí se considera en la regulación ecuatoriana) y han tenido problemas al enfrentar varias instancias de control durante el proceso de aplicación. Sin embargo, cabe notar una diferencia clave: Colombia permite la obtención de licencias por parte de personas naturales, algo que el MAGAP en Ecuador ha descartado categóricamente.
El español Manuel Baselga es el director de 613 Partners, una consultora global en cannabis con representación en Ecuador que pertenece al grupo de inversión Savanna Ventures. Desde su experiencia con el mercado colombiano da una sentencia alentadora.
“Algo que a nosotros nos encanta es que Ecuador va a permitir la exportación de biomasa y eso es una ventaja comparativa muy grande que los empresarios ecuatorianos no deben subestimar”.
Más adelante en la serie revisaremos aspectos técnicos importantes sobre cultivo y desarrollo del cáñamo, pero temas como densidades de siembra —es decir la cantidad de plantas que pueden ocupar un espacio determinado de tierra— o modalidades de siembra serán tratados por el reglamento y de ahí su enorme importancia como documento regulatorio que funcione en armonía con el COIP o la legislación antimonopolio vigente en el país, entre otros cuerpos legales. Los costos de las licencias así como los mecanismos para evitar su tráfico son otros temas importantes que revisaremos más adelante en el reporte Cáñamo Industrial.
Las reformas a las políticas sobre el cannabis que vive el Ecuador —en las que el Código Orgánico de la Salud aprobado el pasado 25 de agosto tiene un valor importante— es un proceso en plena marcha. Por diversas razones la evidencia que se genere sobre el impacto de las políticas debe interpretarse con precaución pues el contexto político ecuatoriano sufre constantes cambios.
En general la cultura normativa nacional no se basa en evidencias para evaluar posibles impactos de las aplicaciones. Basta ver que quienes abogan por mantener la prohibición del uso recreativo de cannabis no están interesados en las evidencias que emanan desde el extranjero y que apuntan una y otra vez en la misma dirección: las leyes que castigan la posesión o consumo de cannabis no reducen el uso, sí destruyen vidas.
